第1篇 2020年风险调研报告
在今年的全国两会上,地方债务问题再次成为代表委员热议的话题。财政部表示将通过债务置换的方式,缓解地方政府的还债压力,此举被认为是事实上拉开了地方债的治理大幕。
“从xx年全国债务专项审计结果来看,截至xx年6月末,江西省政府性债务余额较xx年底增幅低于全国平均水平,江西省规模在全国位列第24位,排中部六省最后。”江西省财政厅厅长胡强表示,其中全省债务率和偿债率两项指标均低于通行控制标准,全省债务风险总体可控。
地方政府举债缓解财政困难
1994年,中央开始推行分税制改革。这一改革减少了地方政府的财权,而事权的不断加大,导致地方政府的财政资金缺口越来越大。“各级政府出于改善城市基础设施、促进经济发展和执行国家财政政策的需要,在财力有限的情况下通过举借政府债务解决资金缺口问题,已经成为一种普遍现象。”胡强说。
《法制日报》记者从江西省财政厅获悉,根据江西省债务系统汇总统计,截至xx年8月底,江西省债务余额为4374.8亿元。其中政府负有偿还责任的债务2662.1亿元,占60.9%;政府负有担保责任的债务854.4亿元,占19.5%;政府可能承担一定救助责任的债务858.3亿元,占19.6%。
xx年9月,为解决多年来地方政府性债务权责不分、多头管理等问题,江西省政府制定了《江西省政府性债务管理暂行办法》,进一步明确了债务管理职责,规范了地方政府性债务借、用、管、还等方面的管理措施。
“为妥善处理和化解江西省历史存量政府性债务,确保基层社会和谐稳定,维护政府信誉,建立了化债激励约束机制,引导各级政府积极化解存量债务。”胡强说,根据中央统一部署,自xx年以来先后制定了高校、政法**基础设施建设、基层医疗卫生机构、乡村垫交农业两税等债务化解方案,积极推进债务化解各项工作。
借新还旧风险防控意识淡薄
记者了解到,按照新出台的预算法和国务院《关于加强地方政府性债务管理意见》的规定,从今年起,各市县政府都不能自行举债,地方筹措建设资金渠道必将迅速缩减,继续通过融资平台举借债务也不再可行,收支矛盾如何化解将是大难题。
江西省人大常委会在相关调研报告中指出,少数地方和行业存在超越自身财政收支能力,脱离实际公共需要,偏重短期政绩和项目建设,盲目求大、超前,忽视长远发展和债务管理的问题,加上一些地方(含开发区)棚户区改造安置、基础设施建设历史欠账等,举借债务较多。
审计结果表明,截至xx年底,江西省有5个市本级、2个县级、65个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%;有的经济技术开发区和新区债务率已经高达200%以上。截至xx年6月底,江西省政府还贷高速公路债务为480.99亿元,成为债务偿还压力最大的行业。xx年还要加大对全省国省道改造、农村公路建设的投入,更是捉襟见肘。南昌市高新区今后三年仅还建安置房、南昌航空城建设资金需求就达440多亿元,靠其自身财力无法解决。
目前各级政府性债务主要以中短期债务为主,且已进入偿债高峰期,在地方政府财力有限的情况下,不少债务只能通过“借新还旧”来消化。去年江西作为中部唯一省份列入地方政府债券自发自还改革试点范围,发行143亿元地方政府债券,其中35亿元用于偿还当年到期的xx年全省各级举借的地方政府债券本金。
偿债资金依赖土地出让收入
各级政府债务资金主要投向公益事业和基础设施建设,一般投资规模大、周期长、回报率低,偿债资金来源一般为公共预算收支、政府性基金收入等,但仍未建立完善的偿债长效机制,偿债资金来源不确定性因素较多,对土地出让收入依赖性大。
从审计结果看,截至xx年底,11个市本级、90个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为1022.06亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额2187.79亿元的46.72%。但从xx年前三个季度的相关统计数据来看,目前房地产市场整体已呈成交缩量、价格调整的运行态势。
在调研中,地方普遍反映当前土地流拍现象增多、政府土地出让收入大幅减少,如果房地产市场继续发生大幅度波动,地方政府土地出让收入将减少,就会出现政府性债务无法清偿的严重状况。
“要提高认识,进一步强化政府性债务风险防控意识。”调研报告指出,应按谁举债、谁受益、谁偿还的原则,明确举债主体的责任,疏堵结合,积极妥善化解现有存量债务风险。按照中央统一部署,抓紧做好对现有存量债务的甄别。对融资平台现有债务进行清理,经营性融资项目要与政府脱钩,相关债务转为企业债务,促进政府融资平台转型升级,提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。对甄别后的存量债务报经国务院批准后,分门别类纳入政府预算管理。
同时,通过采取发行政府债券置换符合条件的存量债务,将短期债务逐步置换为长期债务,优化债务结构,进一步降低政府利息负担;切实落实国有资源有偿使用制度,充分引入资源开发竞争机制,实现国有资产和公共资源收益最大化,拓宽偿债资金来源渠道。此外,还可以探索推广ppp模式(公私合作)融资,从传统的“政府包揽式”公共服务向政府和社会资本合作方式转变,激发民间资本参与城镇化建设和公共服务融资的活力,减轻政府性债务负担,为有效剥离政府债务寻求出路。
报告建议建立并落实责任制
目前,除地方政府债券以外,政府性债务收支尚未纳入预算管理和监督,加上以往举债主体多样化、资金使用绩效评价机制不健全等原因,债务资金借、用、管、还过程中存在一些不严格、不规范行为。
调研发现,部分地方违规通过bt、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务、违规提供担保、违规将债务资金投入资本市场、房地产市场和用于修建楼堂馆所;融资平台公司等单位违规发行债券等行为时有发生,涉及金额较大。
据介绍,全国目前尚未建立起一套自上而下、科学统一的债务分类、风险预*体系,预*指标是否真正客观准确地反映债务风险状况、主要指标之间如何衔接、各个指标占多大权重没有明确规定,审计和财政对债务分类划分、存量债务底数的理解和统计口径仍不一致。
调研报告重点指出,要加快落实财税管理体制改革相关措施,健全各级政府之间财力与事权相匹配、事权与支出责任相适应的制度,努力解决好政府性债务怎么借、怎么管、怎么用、怎么还四大问题。
调研报告建议,各级政府及有关部门应建立并落实政府性债务责任制,将地方政府性债务状况和管理纳入政府目标管理绩效考核、领导干*经济责任审计范围,进一步强化责任追究。同时,加快建立权责发生制的政府综合财物报告制度,逐步把地方政府性债务收支纳入全口径预算管理,推进政府性债务信息向社会公开,主动接受人大代表和社会各界的监督,让政府债务在阳光下运行。
石油系统法律风险岗位防控调研报告
为进一步加强对地区企业法律风险岗位防控工作的督促和指导，经总同意，我们于6月中下旬先后赴大庆油田、大庆石化、吉林石化、西南油气田、四川销售、川庆钻探6家单位进行了专题调研。调研之前下发通知明确了调研重点，6家单位做了认真准备。调研期间分别听取了各单位情况汇报，与企业分管领导、总法律顾问、法律机构负责人、相关法律人员、部分机
关处室及基层单位负责人进行了座谈和研讨，查阅了相关工作资料。总体感到，6家单位按照总部部署都在积极推进法律风险岗位防控工作，已取得了一定进展和成效，但也存在一些问题，有些问题在地区企业中还具有一定的普遍性，需要认真研究解决。现将有关情况简要报告如下:
一、工作进展情况及主要亮点
目前，6家单位都完成了本部**层面重点涉法岗位防控指引编制，大庆石化、西南油气田和四川销售还全面或部分完成了基层单位指引编制;各单位均程度不同地开始组织指引培训和实施工作。总结6家单位工作组织及推进情况，主要有4个方面的亮点：
一是各单位对法律风险岗位防控工作认识比较到位，并给予了高度重视。大家普遍认为，将法律风险防控要求对应到岗位、落实到人头的思路，较好地解决了“有思路没抓手”，“有要求没落实”等问题，对提高岗位员工法律意识和技能、依法规范岗位履职行为、从源头避免违法违规事件具有重要意义。为确保工作有效开展，6家单位研究制定了推进方案，组建了工作团队，企业总法律顾问和法律机构负责人定期组织研究解决工作中出现的重点问题，在工作上投入了较大精力。其中，吉林石化邱克副总经理、西南油气田康建国副总经理、四川销售刘华治总会计师多次组织专题会议，部署、研究和解决工作推进中的各类问题，在工作组织、横向协调和督促指导等方面较好地发挥了作用。
二是在加强法律与业务融合方面采取了很多切实有效的措施，并见到了较好的效果。6家单位将加强法律部门与业务部门的沟通联动贯穿于法律风险岗位防控工作的全过程，通过组织业务人员开展法律风险写实、法律人员与业务人员“一对一”访谈、要求业务部门明确法律风险岗位防控分管领导和联络员并定期联席会议等措施，较好地调动了业务部门的积极性，避免了法律风险防控与业务管理“两张皮”的情况，确保了工作的实效性。
特别是通过吉林石化人事、财务、商务、安全环保等部门负责人在座谈会上的发言，我们切实感受到这些部门对法律风险岗位防控工作高度认同，并已经将其作为本部门一项重要的常规性工作，针对主要风险源点采取了很多管理举措，有的已经见到了初步效果。四川销售营销处、质量安全处、财务处、加油站管理处等相关处室负责人，不仅对法律风险岗位防控工作非常重视，而且能够熟练掌握业务管理涉及的法律法规，体现出较高的法律素质，从一个侧面也反映四川销售在加强法律与业务融合上已初步取得了较好的成效。
三是在指引培训和实施上结合自身管理实际做了大量探索实践工作，指引培训和实施工作有了一个好的开端。大庆石化结合普法工作，按照组织自学、集中培训和组织考试相结合的方式加强指引培训，先后于今年3-4月份对**200余名重要涉法岗位人员分两期组织了集中培训，对二级单位相关人员组织了法律风险防控知识考试，提高了相关人员法律风险防控意识和技能。
吉林石化从持续加强现代企业法治理念培育入手，积极营造依法经营管理氛围，在此基础上通过综合培训、法律专业培训、处室业务培训三个层面抓实抓好指引培训工作，按领域组织编制交易、劳动、工程建设等专题培训教材22套，举办培训班36期，培训重点涉法岗位人员4100人次。在各业务部门建立部门领导负责组织、法律协管员负责法律风险岗位防控工作综合管理、相关涉法岗位分工负责的法律风险防控实施机制。为确保防控要求落实到位，吉林石化组织442名重点涉法岗位员工签订了遵守指引的书面承诺，同时将法律风险防控纳入公司绩效考核体系，实行“月度量化考核、季度总结讲评、年度严格兑现”。
西南油气田将法律风险防控培训确定为公司xx年“每月一讲”第5个专题，对**各处室和成都片区单位的法律人员和重点涉法岗位人员共160余人组织培训，宣贯了公司法律风险防控工作制度，提出了法律风险岗位防控指引实施的具体要求。截至6月底，西南油气田公司**和二级单位通过现场和视频会等形式积极开展法律风险防控培训，共培训员工2500余人次，培训基本覆盖公司和二级单位两级**重点涉险岗位。
四川销售将法律风险岗位防控指引培训和考核纳入公司技术“大比武”活动安排。从2月份开始，四川销售以法律风险岗位防控指引为主要培训教材，组织法律岗位人员加强学习。6月8日，四川销售举行法律岗位“大比武”活动，组织25家地市分公司的49名法律人员进行了法律风险防控知识竞赛，对成绩优秀者进行了表彰。
四是组织重大风险专题研究，进一步深化了对法律风险防控的认识。特别是大庆油田成立项目组对法律风险概念、特点、分级分类、管理模式等进行了系统研究;同时针对油田土地补偿争议纠纷频发的实际，重点分析了地震勘探业务土地补偿重大法律风险防控问题，研究制定了具体防控措施，并结合业务实际形成了操作手册。这些研究对今后更好地开展工作具有一定的借鉴意义。
二、存在的主要问题
法律风险岗位防控工作从去
年5月份全面启动到现在已有一年多时间。对前一阶段的工作，在肯定6家单位所作的努力和取得的成效的同时，我们也看到，不同单位工作开展不平衡的问题比较突出，同时6家单位还程度不同地存在一些共性问题，比较突出的包括：
一是指引质量有待提高。尤其是遗漏重要法律风险源点和重点涉法岗位;法律风险源点与岗位对应不准确，“张冠李戴”;防控措施过于原则，不少是笼统的、抽象的、目标性的要求，缺乏操作性等问题依然存在。如有的单位现有指引仅涵盖部分**部室和少数岗位，且重要涉法岗位局限在科员层面，未包括科级、处级岗位，在覆盖面上有较大欠缺，难以很好地满足防控法律风险的客观需要。有的单位编制的指引，部分处室仅有处长岗一个涉法岗位而没有其他涉法岗位，部分处室仅在工作人员层面有涉法岗位而没有处长岗，除极特殊的例外情况外，明显与管理实际不符。
二是对指引培训工作，有的尚未开展，有的只停留在面上而缺乏针对性。有的单位在指引培训方面采取的措施和做的工作相对较少。其他单位组织的指引培训活动，形式以集中讲座为主，内容以讲解法律风险岗位防控的意义和基本要求为主。这些活动是必要的，但仅仅在面上泛泛地提出一般性要求，没有将培训工作落实到具体岗位，难以使相关岗位人员真正掌握本岗位法律风险防控的相关内容和要求。
三是在实施检查、测评等方面没有形成长效机制。虽然部分单位在指引实施检查、测评方面有了一些实践，但总体处于持续探索阶段，在如何更好地发挥业务部门作为防控主体的作用、如何加强法律部门对指引实施的支持和督促等方面还没有建立起有效的常规管理模式和制度性保障。
四是部分单位在向基层单位延伸上抓得不紧，效果不明显。部分单位法律风险岗位防控工作仍然停留在**层面，没能及时向基层单位延伸，工作节奏略显缓慢，影响了整体工作效果。
三、下步工作重点
根据我们掌握的情况，上述问题在大部分地区企业中都程度不同地存在，具有一定的普遍性，需要在以后的工作中高度关注并着力解决。针对这些问题，下步重点要抓好以下5方面的工作：
一是，组织地区企业持续优化法律风险防控指引，要求地区企业结合油气田、销售企业指引示范文本，根据业务发展及岗位调整等情况，不断组织指引修订完善工作，解决法律风险源点与岗位职责不匹配、防控措施操作性不强等突出问题，切实提高指引质量。
二是，组织地区企业开展“自上而下”、“一对一”的指引培训工作，基本思路是上级岗位要按照管理隶属关系，对下属涉法岗位逐条讲解指引内容，确保其熟练掌握指引各项要求。
三是，组织地区企业根据本单位实际，按照法律与业务融合、科学高效的原则，加紧建立一套行之有效的指引实施检查和测评机制。
四是，在持续推进**层面工作的基础上，组织地区企业抓紧将法律风险岗位防控工作向基层单位延伸，今年年底前主要生产经营单位要全面完成基层单位重点岗位防控指引编制工作，并在**和基层单位全面启动指引培训和实施。
五是，加强地区企业之间的信息交流和经验共享。按照抓点带面、抓强促弱的基本思路，进一步强化对重点企业的指导督促，通过组织调研、座谈等形式总结地区企业典型做法并及时向其他地区企业推广，更好地发挥典型引路作用。
国税税收执法风险成因调研报告
随着依法治税工作的不断推进，税收征纳双方的权力和义务得到了进一步明确，纳税人依法保护自己合法权益的意识日渐加强，税务**执法风险也在不断加大。而目前税务**的执法现状着实不能让人乐观，因执法不当、执法过错或行政不作为等行为而引起的行政诉讼、行政赔偿以及导致国家税收损失而被追究刑事、行政责任或过错追究的案件时有发生。如何认识、规避、化解执法风险，趋利避害，提高执法水平，已经成为新形势下各级税务**必须重视并亟待解决的问题。
一、税收执法风险的类型分析
税收执法风险的存在与税收执法过程是否规范密不可分，根据其表现形式，我们可以将税收执法风险分为以下三类：
（一）税收管理作为类风险
?是指在税收管理过程中由于执法主体在执行法律法规规章和其他规范性文件所赋予的职责职能中应作为而未作为、未完全作为或作为了未赋予的职责职能范围以及作为不当的管理事务而形成的影响和后果。其主要表现在基础管理工作不到位，未依法保障或侵犯了行政管理相对人合法权益的行为。未完全执行征管工作流程、税务登记不准确、纳税人性质认定错误、一般纳税人资格和增值税专用发票领用审核不严、减免税概念划分错误、“双定户”定额程序不全、政务公开不及时、税收政策宣传不到位、税款征收方式不统一、税率执行错误、一般纳税人进项抵扣审核不严、日常纳税辅导不细致造成纳税漏洞、纳税人只需履行备案手续的纳入了行政审批程序等行为都是其具体体现。
（二）税务行政诉讼类风险
是指税务执法主体因实施税务行政执法行为而引起的税务行政复议撤消、税务行政诉讼败诉、税务行政赔偿等后果和影响。从目前的情况看，税务执法案件对法律举证的有效性是当前执法中最为薄弱的环节，一旦发生税务行政复议和行政诉讼，败诉的概率就会很高。从败诉案件看，一是税收具体行政行为程序违法。程序违法主要是指违反法定方式或者是违反法定的具体要求。税务**的日常具体行政行为中，往往重实体、轻程序。突出表现在：（1）无执法权的人参与执法，如工勤人员参与税务检查或税务稽查；（2）开展日常税务检查工作时，该出示税务检查证而没有出示，收集的证据资料纳税人未签署或者盖章；（3）应当告知纳税人、扣缴义务人可以申请行政复议和提起行政诉讼的而没有告知；（4）达到听证条件的，应当告知纳税人、扣缴义务人可以申请举办听证而没有告知；（5）所收集的证据来源不法定、手段不合法，证据应当在听证会进行质证而未进行质证；（6）违反法定程序采取税收保全措施和强制执行措施。有的未经批准，擅自临时查封纳税人的物品、随意扣押纳税人的商品，有的未履行事前告知，未通知当事人到场等；（7）有的应经有关负责人批准的案件不经批准擅自作出稽查结论等等，最终导致行政复议和行政诉讼败诉；二是引用法律法规不准确，在《税务处理决定书》、《税务处罚决定书》中定性和处理不是引用法律法规等高级次条文，而是引用内部文件、工作规程等低级次条文，且引用的条款不准确，适用性和针对性不强，导致定性模糊、征纳双方争议过大，从而败诉。
（三）税务司法渎职类风险
此类风险的界定应以《刑法》中关于税收渎职犯罪的相关条文和检察**对税务渎职犯罪的立案标准为依据，主要表现为：一是不严格履行征管职责，对虚开增值税专用发票和其他偷税骗税等犯罪活动不查不问，对群众的举报听之任之，不认真查处，一定程度上助长了犯罪分子肆意进行偷逃骗税等犯罪活动；二是税务行政执法案件中由于地方保护、政府干预、怠于暴露问题等原因对应当移送司法**的案件拖而不送受到刑法402条徇私舞弊不移交刑事案件罪的追究；三是税务征管失职失误，造成不征、少征国家税款和国家税款重大损失触犯刑法第404条徇私舞弊不征、少征税款罪以及第405条徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪、违法提供出口退税凭证罪，这两种定罪额度标准低，10万元以上的税款损失即达到立案条件，在日常税务征管中稍有疏忽便极容易达到这个税款额度，形成不征、少征和税款流失的法律客观后果，另外对“徇私舞弊”这个前置条件司法解释涵盖范围非常广，且在目前司法实践掌握中仍然存在着较大分歧，其中最重要的一点是主观故意这个法律要件的“明知后果”情节在实际税收征管中更是难以把握和判定，不同的法官理解不同认定也不同，因此对于税务干*的执法风险同样极高。如果由于疏忽大意，严重不负责，致使国家利益遭受损失的，即使没有徇私舞弊的法律前提，仍有可能触犯刑法第397条规定的玩忽职守罪。正是基于以上几点原因，司法渎职类的风险已成为税收执法中最应引起高度重视和需防患的一类风险。
二、税收执法风险成因分析
（一）税收执法依据潜伏执法风险
一是法律层次低。我国现行税法中属于法律的只有《税收征管法》、《企业所得税法》、《个人所得税法 》3部，其余大量的是法规和规章，法律级次低、效力差，这给税务执法行为留下隐患，因为法院在行政案件判决时对规章是参照使用，可能存在不使用的情况。
二是实体法内容滞后。现行税法多为上世纪90年代初制定，其内容老化，明显滞后。为此，不得不以税收规范性文件作大量的解释、补充，每年各级部门发布的税收规范性文件数百期之多，有财政部和总局联合下发的、有总局下发的、有省局下发的，数量浩大、内容繁多、更新频繁、衔接性差，给税务人员学习和适用带来极大压力。如在ctais中对饲料、其他农业生产资料、废旧物资企业进行免税核定时使用的分别是财税[xx]121号、财税[xx]113号、财税[xx]78号文件，但关于这三类企业的免税政策既有财政部和总局联合下发的，又有总局的、省局的，甚至一个部门有好几个文件，纳税人在免税申请时适用的是五花八门，也让税务部门在审批时难以适从，如果因为纳税人不适用财政部和总局的文件而不予审批，将承担行政不作为的后果。此外，不同部门制定的规范性文件，由于缺乏相互沟通，造成规范性文件之间相互冲突。即使适用文件正确，一旦执法行为引发讼争，由于税收规范性文件效力不足，据此做出的执法行为，面临败诉风险。
三是《征管法》潜伏执法风险。《征管法》规定税务执法主体违反法律应承担责任的条款达12条。譬如，《征管法》第八十二条规定，“不征少征税款”属渎职行为，轻者给予行政处分，重者追究刑事责任。虽然立意很好，但后患无穷。“玩忽职守”与“工作疏忽”有时很难界定，任何导致税收流失的行为，都有可能被追究责任，执法风险可想而知。
四是政策制定不科学。各级税务**为了更好地落实好上级文件精神，往往都会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。这些办法和规定虽然对提高税收征管质量起到一定的作用，但却忽视了对本系统人员的法律保护，一旦出了问题，也为司法**追究税务人员的责任提供了依据。如目前大力推行的纳税评估方式，既没有明确的法律定位，又缺乏规范的操作规程，就是国家税务总局临时制定的《纳税评估管理办法》，其操作性也不是很强。各基层单位在实际操作中方式各不相同，管理不像管理，稽查不像稽查，隐患较大。像纳税评估税款的定性及入库问题，在当前使用的“综合征管软件v2.0”中就没有这一模块，如果按“查补税款”入库，就变成了稽查模式；如果按一般申报入库，又变成了征管模式。有些税务**为了取得纳税人的配合，向纳税人宣传纳税评估是税务**开展的一项优化服务措施，在纳税评估中发现的偷税行为也不转交稽查处理。目前检察**已对国税系统的纳税评估给予了高度的重视，如果我们不能有效解决纳税评估在政策适用上的问题，将会带来严重的执法风险。
（二）税务部门自身因素引发执法风险
目前，有相当一部分税收执法人员，对依法治税缺乏全面深入的理解，思维方式落后于时代要求，法律意识跟不上形势的发展，认为依法治税就是针对纳税人而言，而忽略了自身的法律意识的提高，直接引发税收执法风险，主要表现在：一是税收执法人员业务不熟，违反法定程序。部分税务执法人员不思进取，得过且过，不深入学习和钻研税收业务，不懂装懂，凭感觉、凭经验执法而造成执法错误。二是税收执法人员对税法及相关法律的理解有偏差，执法质量不高。如制作税务执法文书不严谨、不规范，使用文书或引用法律条文错误，能够引用高阶位的法律法规却引用低阶位的规章、规范性文件，执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等，给司法**追究留以口实。三是侥幸心理导致风险。许多税务人员明知程序不到位、操作不合法，仍我行我素，不加纠正，以为以前都没事，别人都没事，自己也不会有事。最典型的就是在进行纳税检查或送达税务文书时，因熟人熟脸而不出示税务检查证明或一人前往等。四是税务人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊带来的风险。如不征或少征税款，徇私出售发票，虚假抵扣税款、出口退税，得了好处不移送达到刑事标准的稽查案件等。
（三）外部环境存在风险诱因
一是形势发展增加执法风险。生产经营方式日新月异，日益复杂化，纳税人偷逃税形式多样、手段翻新、日趋隐蔽化，这些都增加了税务部门税源监控、税务检查的难度，增大了执法风险。二是外界对税务工作的熟悉度和关注度增强考验着执法水平。随着社会政治、经济的发展和社会法制的完善，广大纳税人的维权意识增强，越来越注重用法律维护自己的权益，税务人员任何损害纳税人正当权益的执法行为都可能引发行政诉讼，而且败诉率极高。同时，各级*委政府对税收工作的要求越来越高，检察**和纪检检察部门对税务行业的熟悉程度、关注程度也越来越高，从近年来检察部门查办的涉税案件中就可以看出。税收工作任务重、责任大、矛盾多，成为一个高风险职业。三是地方政府行为增加执法风险。一些地方政府为促进当地经济发展，加大招商引资力度，替纳税人说情，致使税收政策难以执行到位，执法风险却由税务部门独自承担。
三、规避和防范税务执法风险的建议
（一）完善税法体系，规避政策风险
税法纰漏产生的风险是最大的风险。因此，完善税法体系，修正税法纰漏，是规避风险的治本之策。一要提高税法层次。根据税收法定原则，税法主体的权利义务及税法的构成要素等必须且只能由代表民意的国家立法**以法律明确规定，行政法规只是在法律的约束下对法律规定的事项进行补充、细化和说明。考察世界各国的税收立法状况，大多数国家也都是以税收法律为主、税收行政法规为辅。而我国除了企业所得税和个人所得税是由税收法律调整的，其他税种都是由国务院的暂行条例调整的，在构成税法体系的形式结构方面，占主体地位的还不是税收法律，而是税收行政法规。因此，建议将《_____增值税暂行条例》、《_____消费税暂行条例》等其他税种的暂行条例修订升级，上升为法律，提高法律效力，减少执法风险系数。二要修订现行法律法规，从根本上降低执法风险。如《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》都是国务院1993年制定的，迄今已近15年，为适应税收形势的变化，财政部和税务总局制定了很多补充性的规范性文件，如与增值税有关的减免税规定、消费税税目和税率的调整等，应把这些内容直接加进暂行条例里，逐步完善。再如，《征管法》在对偷税处理时规定0.5倍以上5倍以下罚款，使得税务**在处罚时自由裁量权太大，一定范围内会对税收执法的合理性、公正性造成影响，应适当修改。三要规范税收规范性文件。税收规范性文件是指导具体工作、解决具体问题的直接依据，直接影响执法结果，制约执法效果。规范税收规范性文件是规避执法风险的需要，具体要求为：制发宜慎重，切忌过多过滥，税务**制定各类操作规程、办法，须经法规部门审查，并深入基层搞好调研、研讨，对其可行性、科学性全面论证，防止出台与法律相悖、与政策相左的文件；表述宜严谨、周密、清楚，力戒模棱两可、含糊不清、产生歧义；政策宜稳定，切忌朝令夕改，前后矛盾，文件打架，让人无所适从；清理要及时，对过时、失效文件及时清理，公布废除，避免基层错把“鸡毛”当令箭，导致执法失当的风险。
（二）强化风险意识，化解现实风险
要想打造平安国税，当好平安税收执法者，首先要有风险意识。一要增强法制观念。与检察院、法院等部门联系，为税务干*长期开设“法律课堂”，结合开展预防职务犯罪*示教育，引导税收执法人员清醒认识新形势下的税收执法环境，知法、懂法，克服执法行为中的侥幸和麻痹心理，做到*钟长鸣，防微杜渐。二要端正执法观念。要在税收管理理念、税收服务意识、税收征收习惯、税收道德观念等方面与时俱进，提高对事务的判断力，提升处事经验；改变习惯的、传统的工作思维和征收方式，屏蔽求简单而忽略程序，求快捷而忽略方式的现象，避免和减少执法过程中的拖拉和随意性，尽可能不给执法风险留余地。三要搞好风险预测。研究和探讨税务人员涉税犯罪规律，定期结合岗位实际自查执法风险点，提高防范针对性；定期不定期召开税收工作评议会，邀请纳税人代表、特邀监察员等对税收工作“把脉问诊”，对问题做到及早发现，及时纠正，防患未然。
（三）讲究执法策略，构筑社会防线
一是在工作中，应坚决服从地方*委、政府和上级领导，自觉接受地方人大、政协的监督。凡重大业务活动和重要案件查处，坚持事先请示汇报，积极争取地方*委、政府和上级领导的重视、支持。当地方*委、政府的行政命令与部门职能相冲突时，应做好解释、沟通、宣传、协调工作，必要时向上级或相关部门反映情况。二是要加强与职能部门和相关单位的沟通、联系，形成执法合力。在日常工作中要加强和**部门经侦支队的配合，联合打击纳税人偷税行为，使税收执法有坚强的后盾，克服现有**室由于是外设机构、配合力度不够的不足。同时，与上级部门及同行加强信息联系，形成执法网络，共同维护税收秩序，进一步化解可能出现的执法风险。
第2篇 2019江西省人大常委会调研报告：呼吁进一步强化风险防控意识
在今年的全国两会上,地方债务问题再次成为代表委员热议的话题。财政部表示将通过债务置换的方式,缓解地方政府的还债压力,此举被认为是事实上拉开了地方债的治理大幕。
“从xx年全国债务专项审计结果来看,截至xx年6月末,江西省政府性债务余额较xx年底增幅低于全国平均水平,江西省规模在全国位列第24位,排中部六省最后。”江西省财政厅厅长胡强表示,其中全省债务率和偿债率两项指标均低于通行控制标准,全省债务风险总体可控。
地方政府举债缓解财政困难
1994年,中央开始推行分税制改革。这一改革减少了地方政府的财权,而事权的不断加大,导致地方政府的财政资金缺口越来越大。“各级政府出于改善城市基础设施、促进经济发展和执行国家财政政策的需要,在财力有限的情况下通过举借政府债务解决资金缺口问题,已经成为一种普遍现象。”胡强说。
《法制日报》记者从江西省财政厅获悉,根据江西省债务系统汇总统计,截至xx年8月底,江西省债务余额为4374.8亿元。其中政府负有偿还责任的债务2662.1亿元,占60.9%;政府负有担保责任的债务854.4亿元,占19.5%;政府可能承担一定救助责任的债务858.3亿元,占19.6%。
xx年9月,为解决多年来地方政府性债务权责不分、多头管理等问题,江西省政府制定了《江西省政府性债务管理暂行办法》,进一步明确了债务管理职责,规范了地方政府性债务借、用、管、还等方面的管理措施。
“为妥善处理和化解江西省历史存量政府性债务,确保基层社会和谐稳定,维护政府信誉,建立了化债激励约束机制,引导各级政府积极化解存量债务。”胡强说,根据中央统一部署,自xx年以来先后制定了高校、政法**基础设施建设、基层医疗卫生机构、乡村垫交农业两税等债务化解方案,积极推进债务化解各项工作。
借新还旧风险防控意识淡薄
记者了解到,按照新出台的预算法和国务院《关于加强地方政府性债务管理意见》的规定,从今年起,各市县政府都不能自行举债,地方筹措建设资金渠道必将迅速缩减,继续通过融资平台举借债务也不再可行,收支矛盾如何化解将是大难题。
江西省人大常委会在相关调研报告中指出,少数地方和行业存在超越自身财政收支能力,脱离实际公共需要,偏重短期政绩和项目建设,盲目求大、超前,忽视长远发展和债务管理的问题,加上一些地方(含开发区)棚户区改造安置、基础设施建设历史欠账等,举借债务较多。
审计结果表明,截至xx年底,江西省有5个市本级、2个县级、65个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%;有的经济技术开发区和新区债务率已经高达200%以上。截至xx年6月底,江西省政府还贷高速公路债务为480.99亿元,成为债务偿还压力最大的行业。xx年还要加大对全省国省道改造、农村公路建设的投入,更是捉襟见肘。南昌市高新区今后三年仅还建安置房、南昌航空城建设资金需求就达440多亿元,靠其自身财力无法解决。
目前各级政府性债务主要以中短期债务为主,且已进入偿债高峰期,在地方政府财力有限的情况下,不少债务只能通过“借新还旧”来消化。去年江西作为中部唯一省份列入地方政府债券自发自还改革试点范围,发行143亿元地方政府债券,其中35亿元用于偿还当年到期的xx年全省各级举借的地方政府债券本金。
偿债资金依赖土地出让收入
各级政府债务资金主要投向公益事业和基础设施建设,一般投资规模大、周期长、回报率低,偿债资金来源一般为公共预算收支、政府性基金收入等,但仍未建立完善的偿债长效机制,偿债资金来源不确定性因素较多,对土地出让收入依赖性大。
从审计结果看,截至xx年底,11个市本级、90个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为1022.06亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额2187.79亿元的46.72%。但从xx年前三个季度的相关统计数据来看,目前房地产市场整体已呈成交缩量、价格调整的运行态势。
在调研中,地方普遍反映当前土地流拍现象增多、政府土地出让收入大幅减少,如果房地产市场继续发生大幅度波动,地方政府土地出让收入将减少,就会出现政府性债务无法清偿的严重状况。
“要提高认识,进一步强化政府性债务风险防控意识。”调研报告指出,应按谁举债、谁受益、谁偿还的原则,明确举债主体的责任,疏堵结合,积极妥善化解现有存量债务风险。按照中央统一部署,抓紧做好对现有存量债务的甄别。对融资平台现有债务进行清理,经营性融资项目要与政府脱钩,相关债务转为企业债务,促进政府融资平台转型升级,提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。对甄别后的存量债务报经国务院批准后,分门别类纳入政府预算管理。
同时,通过采取发行政府债券置换符合条件的存量债务,将短期债务逐步置换为长期债务,优化债务结构,进一步降低政府利息负担;切实落实国有资源有偿使用制度,充分引入资源开发竞争机制,实现国有资产和公共资源收益最大化,拓宽偿债资金来源渠道。此外,还可以探索推广ppp模式(公私合作)融资,从传统的“政府包揽式”公共服务向政府和社会资本合作方式转变,激发民间资本参与城镇化建设和公共服务融资的活力,减轻政府性债务负担,为有效剥离政府债务寻求出路。
报告建议建立并落实责任制
目前,除地方政府债券以外,政府性债务收支尚未纳入预算管理和监督,加上以往举债主体多样化、资金使用绩效评价机制不健全等原因,债务资金借、用、管、还过程中存在一些不严格、不规范行为。
调研发现,部分地方违规通过bt、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务、违规提供担保、违规将债务资金投入资本市场、房地产市场和用于修建楼堂馆所;融资平台公司等单位违规发行债券等行为时有发生,涉及金额较大。
据介绍,全国目前尚未建立起一套自上而下、科学统一的债务分类、风险预*体系,预*指标是否真正客观准确地反映债务风险状况、主要指标之间如何衔接、各个指标占多大权重没有明确规定,审计和财政对债务分类划分、存量债务底数的理解和统计口径仍不一致。
调研报告重点指出,要加快落实财税管理体制改革相关措施,健全各级政府之间财力与事权相匹配、事权与支出责任相适应的制度,努力解决好政府性债务怎么借、怎么管、怎么用、怎么还四大问题。
调研报告建议,各级政府及有关部门应建立并落实政府性债务责任制,将地方政府性债务状况和管理纳入政府目标管理绩效考核、领导干*经济责任审计范围,进一步强化责任追究。同时,加快建立权责发生制的政府综合财物报告制度,逐步把地方政府性债务收支纳入全口径预算管理,推进政府性债务信息向社会公开,主动接受人大代表和社会各界的监督,让政府债务在阳光下运行。
第3篇 关于社会稳定风险评估机制建设情况的调研报告
20xx年12月下旬，我在省委*校20xx年第二期中青班学习期间，赴全省社会管理创新综合试点城市——大冶市，围绕“如何推动社会稳定风险评估的真建真评真用，从源头上预防和减少社会矛盾”这一专题进行了为期一周的调研，先后到4个乡镇(街办)、8个村(社区)、2个学校、2家医院以及法院、检察院、**局、司法局、信访局、卫生局、教育局等单位进行了实地调查，召开座谈会14场，共座谈干*群众200余人。
一、大冶市社会稳定风险评估机制建设的作法与启示
大冶市素有“百里黄金地，江南聚宝盆”之美誉，是华夏青铜文化的发祥地、近代民族钢铁工业的摇篮。全市国土面积1566平方公里，总人口92万，辖10个乡镇、3个城区街道办事处、1个省级经济开发区和1个国有农场。当前，大冶步入了经济发展的“黄金期”，同时也进入了社会矛盾的“凸显期”，在大力推进经济转型的过程中，随着招商引资、项目建设力度的不断增大，各种利益关系相互碰撞，各种社会矛盾相互交织，社会稳定蕴涵的风险因素明显增多。大冶市委、市政府牢固树立“发展是第一要务、稳定是第一责任”的执政理念，积极推行社会稳定风险评估机制建设，注重从源头预防和减少不稳定因素，全力维护社会稳定，为我们提供可资借鉴的经验与启示。
(一)“领导重视抓真建”是落实社会稳定风险评估机制的关键。大冶市把社会稳定风险评估作为*政“一把手”工程，成立了社会稳定风险评估领导小组，由市委、市政府主要领导亲自挂帅，加强组织领导。层层分解落实责任，要求各乡镇(街办)、各单位也相应建立了社会稳定风险评估领导小组，加强对相关项目的风险评估。制订出台了《大冶市重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》(冶办发〔xx〕36号)，对评估的范围、内容、责任主体、实施程序和责任追究等做出了规定。一年来，大冶在市政府“十件实事”、工业园区建设等重大项目中，坚持把民生问题放在首位，广泛倾听群众呼声，充分尊重群众意愿，公正科学地进行风险评估，有力减少涉稳问题的发生。大冶湖清淤工程、民政“四院”建设、城区刷黑工程、经济开发区园区、乡镇工业园区征地拆迁等13项重大工程没有出现因决策失误引发越级上访、群体性事件，特别是经济开发区园区建设拆迁4000余户，无一户一人越级上访。
(二)“科学客观抓真评”是落实社会稳定风险评估机制的核心。大冶对涉及群众利益的重大决策事项等可能影响社会稳定的风险源，认真开展了风险评估。评估的基本原则是，预防为主，统筹兼顾的原则;服务科学决策，促进项目稳妥实施的原则;以人为本、和谐发展的原则;属地管理，分级负责，谁主管谁负责的原则;依法评估、规避风险的原则。评估的主要内容是合法性、合理性、可行性和安全性四个方面。合法性主要指是否有充分的政策、法律依据;合理性主要指是否符合科学发展观要求和大多数群众的根本利益，是否兼顾各利益群体的不同诉求，是否遵循公开、公平、公正原则;可行性主要指是否征求了广大群众意见，是否符合当地经济社会发展总体水平，时机是否成熟、适时，实施方案是否周密、完善;安全性主要指是否存在引发群体性事件和其他影响社会稳定的隐患，是否有相应的预*措施、应急处置预案和对策措施。评估的具体方法是坚持依法依规，坚持走群众路线，由评估责任主体牵头，通过召开座谈会、重点走访、问卷调查、民意测评等多种方法，广泛听取各方面意见，切实保障群众的知情权、参与权、监督权，使决策最大限度地反映不同群体的合理诉求。今年来，大冶市对社会稳定重大项目、事项制定评估方案53个，召开风险评估座谈会65次，重点走访221次557人，问卷调查38次，民意测评73次，基本保证了风险评估的准确可靠与客观公正。如该市陈贵镇引进浙江老板投资3000万元建设银石碳酸钙项目时，通过风险评估了解到当地群众认为该项目存在污染、反对的声音很强烈。该镇迅速组织专班到浙江等地实地考察，核实该项目确有较大污染后，立即叫停，并做好善后工作。
(三)“健全机制抓真用”是落实社会稳定风险评估机制的根本。一是实行定期研判机制。乡镇(街办)、各部门单位的维稳领导小组，每月进行一次社会稳定形势分析研判，针对影响社会稳定的突出问题，研究解决措施，及时妥善予以处置，对研判情况及时报市维稳办，市维稳办对于基层单位独立难以完成的问题协调相关部门共同处理。市社会稳定风险评估领导小组每季至少召开一次工作会议，听取乡镇(街办)、各维稳成员单位所搜集归类后的信息，对可能影响社会稳定的动态情况进行研判，作出工作部署，确定包案领导，责成相关单位抓好落实。如该市灵成工业园11月份搜集到园区拆迁扩建中群众在还建选址、劳力安置上有顾虑后，及时向市维稳领导小组反馈，经认真研究后领导小组向工业园提出了合理安排选址、优先安排就业的建议，解除了群众的后顾之忧。二是实行即时研判制度。维稳领导小组针对重大政治活动、重要敏感日，以及可能对社会稳定造成较大影响的极端事件、突出性群体事件，即时进行研判，找准问题原因，预测发展趋势，提出处置意见。在该市有色铜山口矿尾砂库扩容移民搬迁工作中，得知陈贵镇南山村王南田湾少数群众不满意村庄新址、准备煽动群众集体上访的信息后，迅速组派专班到该湾开展风险评估，民意测评结果为大多数群众同意村庄新址。工作专班迅速将结果公之于众，澄清是非，群众纷纷谴责煽动群众上访的为首分子，成功制止了一起群体上访苗头。三是实行研判预测风险报告制度。大冶市在全面收集掌握情况信息的基础上，对评估事项可能引发的社会矛盾所涉及的人员、范围和剧烈程度以及风险的可控性进行等级评估和深入分析研判，形成评估报告。如xx年9月，大冶市铜都广场有限公司股民与420余家经营门店商户因租金问题发生冲突，大冶市政府工作专班及时介入，经过风险分析评估，意识到即将到来“十一”长假是经营户生意的高峰期，如纠纷不决好将有可能会引起商户上千人参与的群体事件，及时形成评估报告上报至市主要领导，市政府从维稳大局出发迅速加大化解力度，促使铜都广场有限公司与商户于10月1日凌晨2时达成协议，从而排除了一起涉及千余人的群体性事件隐患。
(四)“强化责任抓真干”是落实社会稳定风险评估机制的保证。大冶市规定各级、各部门和各单位主要领导为社会稳定风险评估的第一责任人，强调要及时研究解决社会稳定风险评估过程中遇到的困难和问题，具体抓好社会稳定风险评估的组织实施。将社会稳定风险评估工作纳入社会治安综合治理工作考核范畴，作为各级综治信访维稳部门年终考核的重要依据。凡发生严重群体性事件的，取消责任部门及主要领导当年评优、评先资格。发生重大不稳定事件造成严重后果的，主要领导必须引咎辞职。对构违纪的，按照有关规定给予*纪、政纪处分。凡决定实施的重大决策、项目和事项，大冶市基本制定了风险化解方案，落实工作责任和措施。xx 年6月份以来大冶市共组织64个重大、重点建设项目参加了“项目评审会”,风险评估率达100% ，没有发生一起因此上访和阻碍施工的事件。今年来，大冶社会大局呈现出维护社会稳定能力提升、群体性事件数量下降;矛盾调解成功率提升、民转刑和民事案件下降;基层社会管理能力提升、公共安全事故下降;行政执法能力提升，非正常上访问题下降的良好局面，保持了社会政治稳定、治安平稳。
二、当前社会稳定风险评估机制建设存在的问题及原因
大冶市自开展社会稳定风险评估工作以来，取得了积极成效，总体情况较好，但仍处于初级阶段，主要存在以下几方面的问题：
(一)风险评估意识不够强。工作发展不平衡，一些地方没有真正转变认识和理念，重大决策前还没有养成评估调研的习惯、不注重广泛征求群众意见，对群众反馈的意见不够重视，群众参与度不高。
(二)风险评估项目不够全。虽然各地对应该评估的事项做了明确规定，但在实际工作中真正列入评估的事项还比较少，“风评”还是“选择性”程序。有的虽然进行了风险评估，但对问题估计不足，实施后，出现意想不到的问题就束手无策。
(三)风险评估主体不科学。科学运用评估结论上做到不够，一些职能部门为保证项目进度，评估事项走“简易程序”，评估结论按照*委、政府的意图“走过场”，致使风险评估流于形式，不能充分体现科学性，评估的结果对于做决策、上项目也并未具有实质性的“一票否决权”。去年该市还地桥镇引入大规模养鸭项目，对项目先期进行了风险评估，但由于评估过程的科学性不强，造成养鸭户亏本和环境污染，导致部分群众因此而上访。
(四)风险评估程序不规范。社会稳定风险评估工作是一个新生事物，工作制度机制尚不健全，在具体的操作过程中存在业务能力不强、操作不规范等现象，使评估效果打了折扣。
究其原因，一是重视不够，思想认识不到位。少数乡镇(街办)、部门单位认为风险评估是形式，在工作中走过场、应付了事。二是业务不精，操作程序不规范。三是相关部门对风险评估的指导、协调、督查不够。
三、推动社会稳定风险评估机制真建真评真用的对策思考
建立健全社会稳定风险评估机制, 是维稳工作追寻的社会矛盾由被动调处向主动化解转变、事后处置向事前预防转变、治标向治本转变的重要路径，是创新社会管理、加强社会管理建设的重要手段，对促进科学决策、民主决策、依法决策，从源头上消除社会风险诱因，推动科学发展、构建和谐社会具有重大意义。
(一)加强领导，增强社会稳定风险评估机制的权威性。社会稳定风险评估机制从根本上讲，是一套约束政府行政行为、对行政权力进行监督的制度，在实施过程中涉及部门多、影响面广，决不仅仅是政法部门的事情，因此，单凭政法委、维稳办的力量很难推动这一制度的真正实行。各级*委、政府应从*和国家事业的大局高度来重视、支持、推进这一制度的建立和完善，把社会稳定风险评估作为社会管理的首要环节与前置条件，依法纳入政府的科学决策与绩效考核体系之中，提高社会稳定风险评估工作的权威性。目前，各地各级维稳办机构设置不一、职能定位不明确、发挥作用受限制等问题普遍存在，应尽快采取有力措施，解决基层维稳办“无权办事、无人办事、无钱办事”的局面，使其在推进风险评估、维护社会稳定工作中更好地履行职能。
(二)明确主体，增强社会稳定风险评估机制的科学性。目前制度中规定“谁决策、谁评估、谁负责”的原则，这种制度设计实际是运动员和裁判员兼于一身，由决策者自己组织评估，难免会从自身利益出发，很难客观公正评估可能引发的社会风险，甚至可能掩饰社会矛盾。为了避免上述缺陷，应考虑引入第三方评估机制，实行评估主体与决策主体相分离。成立具有中立身份的第三方风险评估机构，负责对一定区域和范围内的决策事项进行客观公正的风险评估，并对评估结果承担相应的责任。这个评估机构既可以是不承担行政职能的社会中介组织，也可以由政府从监察、信访、维稳、法制等部门抽调人员组成;其运作既可以按照商业化的模式进行，也可以作为行使公共管理职能的政府组织运行。评估者与决策者相分离的最大好处是，以评估的系统化、专业化来保证决策的科学性，最大限度地排除各利益相关方的干扰，防止公共权力通过决策环节侵蚀公共利益，影响改革发展稳定的大局。
(三)分类施行，增强社会稳定风险评估机制的针对性。重大政策、重大工程等引发的社会风险的原因与机理之间有着差异，因此在评估方法、操作流程上应有很大不同。从目前出台的相关规则来看，总体规定比较笼统，没有针对不同的评估对象设立专门的评估操作程序。要从源头上预*和化解社会矛盾，就应根据不同社会风险的形成机理，在企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、城市公共服务管理等重点领域，分类制定专项办法，采用特定的评估操作程序，形成系统的配套制度体系，有针对性地进行维稳工作干预。
(四)完善程序，增强社会稳定风险评估机制的规范性。一是明确风险评估实施的“三核心”。 核心是审查决策事项的合法性、评估决策事项的有益性、调查群众对决策事项的支持度，并将三个方面细化为多个可量化考核得具体指标。二是明确风险评估操作的“五步法”。(1)由决策建议或项目建设部门制定评估方案，组织开展初评。(2)由维稳主管部门会同法制、业务主管部门或委托第三方对评估事项进行评估。(3)通过召开听证会、问卷调查和媒体公示等形式广泛征求群众意见。(4)召开专家、部门和群众代表评审会，确定风险系数。(5)*委、政府运用评估成果，进行科学决策，消除不稳定因素。三是明确风险评估报告的“三必须”。(1)必须有风险等级的评定。把拟决策事项可能带来的社会稳定风险从高到低划分为四个等级，即一级预*(风险很大)、二级预*(有风险)、三级预*(风险较小)、四级预*(无风险)。(2)必须有风险承受能力的评估。对拟实施地区群众承受风险的最大能力进行评估，得出结论。(3)必须有防控风险的对策。对影响稳定的风险源进行客观分析，提出将风险降到最低限度的对策措施。
(五)强化责任，增强社会稳定风险评估机制的自觉性。*委、政府要加强对社会稳定风险评估工作的督促检查，定期通报有关情况，指导监督相关部门自觉履行职责。对在重大事项决策过程中对应评估而未评估、组织实施评估流于形式、以及防范化解工作不到位引发不稳定问题或群体性事件，给社会稳定造成严重影响的，要依照有关规定，追究相关责任领导和直接责任人的*纪、政纪和法律责任。
(六)评用结合，增强社会稳定风险评估机制的实效性。社会稳定风险评估机制应成为各级*委、政府重大决策的一项“刚性门槛”，切实保证风险评估在决策之前、评估结果用于决策之中，即超过了社会风险承受能力的决策就应当调整、暂缓甚至取消，真正确保发展的速度、政策的尺度、改革的力度与社会可承受的程度有机统一。要正确处理好政府“维稳”与群众“维权” 的关系，树立“维稳就是维权，维权才能维稳”的新理念，在重大项目、重大政策和重大改革等实施过程中，充分了解民意，加强科学的分析论证，把过不了民意关、触动了稳定线的决策予以淘汰，而不是硬上，有利于各级*委、政府改进领导方式和执政方式，推动决策科学化、民主化、法制化。公众通过参与可以与政府及职能部门加强良性互动，有利于密切*群、干群关系，提高政府公信力与群众支持度。同时，评估明确了风险点与防控的着力点，有利于趋利避害，防患未然，从源头上化解矛盾纠纷，不断增强维稳工作的实效。
第4篇 县保健食品化妆品风险管理调研报告
为全面落实国家、省、州局20**年保健食品化妆品监管工作部署，贯彻执行《**省20**年食品安全专项整治“百日行动”实施方案》，建立健全日常监管机制，有效保障保化品质量安全，进一步提高保化品监管科学化、规范化、法治化水平，20**年5月以来，我局在辖区内开展了保健食品化妆品风险管理调研与专项整治工作，现将情况报告如下：
一、 基本情况
截至20**年5月，我县无保健食品专营单位，有兼营单位85
家，其中药品经营企业65家、超市及其他门店20家;无化妆品批发企业，有化妆品零售单位68家，其中专营店25家、药品经营企业12家、超市及小卖店等31家、美容机构26家、美发机构112家。
共调研检查了保健食品经营单位42家，其中药品经营企业20家、超市及其他门店12家;化妆品经营单位31家，其中专营店15家、超市10家、美容机构10家、美发机构30家。
二、本次调研及专项整治工作的方法和重点
本次调研与专项整治采取了实地调研与专项检查相结合的方式，以宣传培训、责任落实、日常检查与查处违法行为为手段，重点对以下内容进行了调研及专项整治：
(一)保健食品。
1. 重点调研保健食品经营单位建立执行索证索票制度及所经营保健食品合法性的情况。认真检查保健食品包装、标签、说明书及宣传资料是否合法合规、严厉查处销售假冒伪劣保健食品等违法违规行为。
2. 结合20**年**州保健食品监管工作要点及食品安全专项整治“百日行动”，重点对减肥、辅助降血糖、缓解体力疲劳类保健食品进行专项检查。
(二)化妆品。
1. 重点调研检查化妆品经营使用单位购进渠道的合法性以及建立健全并执行验收、索证索票制度的情况。
2. 以化妆品专营单位、美容机构为重点，加强对美白、祛斑、祛痘以及防晒类等特殊用途化妆品合法情况的调研检查。
3. 以美容美发机构为重点，调研检查是否有使用“三无”化妆品、过期化妆品、违法添加化妆品以及自制化妆品等违法违规行为。
三、目前我县保健食品、化妆品监管中存在的主要问题
(一)法律法规不健全、不配套，监管依据不充分，致使监管措施不力。
《食品安全法》颁布实施后，保健食品监管后续的相关配套法律法规、规范性文件甚至《保健食品监督管理条例》尚未出台，现有的化妆品监管相关法律法规也早已无法满足新的监管需要，对保健食品、化妆品的监管缺乏有力的法律依据，对在监管中存在的许多违法违规行为，基层执法人员常常感到监管措施乏力，力不从心。
(二)职能移交后，环节界定模糊，部门之间沟通交流不畅。
职能移交后，由于新的配套的法律法规尚未出台，在一些环节上出现了界定模糊的情况，就我县而言，《食品安全法》出台后，保健食品、化妆品的监管职能很快移交给了食品药品监督管理部门，原来的行政许可部门就停止了保健食品、化妆品《食品流通许可证》、《卫生许可证》的发放，而现行法律法规也未对此作出明确规定，从而导致了部门与部门之间、监管者与经营者之间沟通的困难。
(三)保健食品监管方面存在的其他问题。
1.保健食品批准文号标示不统一。由于保健食品监管历史的沿革，造成了目前保健食品批准文号标示的不统一，产品有效期的要求不一致，常常使消费者和基层监管部门感到困惑。
2.生产厂家“一号多用”，或者冒用其他合法厂家批准证号。生产厂家为占据市场份额，擅自增加产品类型，常见如补钙类保健食品同一个批准证号被同时用于儿童型、孕妇型、高钙型或不同口味等。同时，还存在冒用合法企业批准证号的情况，例如，在此次专项检查中，我局就查获了涉嫌冒用合法企业生产的气血双补案1件，目前已立案调查。
3.虚假广告夸大宣传，手段愈加隐蔽。随着监管部门对违法保健食品广告的打击整治，近年来未发现我县有通过电视媒体发布虚假宣传广告的行为。但保健食品推销从发宣传单、贴广告等传统方式转向隐蔽的居民小区，采取在监管单位八小时工作时间以外通过推销员现身说法、免费体检、健康讲座以及赠送牙膏、鸡蛋、饼干等花俏小礼品的方式进行宣传，夸大产品功能，引诱欺骗消费者尤其是老年、文化素质偏低的消费者消费。
4.索证索票以及进货查验、销售记录不完善。通过调研检查发现，我县大部分经营单位都建立了索证索票、进货查验、购进销售记录制度，但在执行中还存在资质收集不齐全，尤其是检验报告未逐批收集的情况，存在购进、销售记录不完善，记录要素不齐全，只记录大宗品种，数量小的品种未进行记录等情况。
(四)化妆品监管方面存在的其他问题。
1.从业人员素质普遍偏低，培训不到位。规模较大的化妆品经营单位，从业人员素质相对较高，单位对员工培训教育也较为重视，能有计划、有重点地对员工进行培训并建立档案，但绝大部分经营单位从业人员素质普遍偏低，甚至有从业人员对化妆品效期等常识都不甚了解，加之人员流动性大，对化妆品的相关专业知识培训较少，对化妆品相关法律法规更是一无所知。有的甚至连自己归属于哪个部门监管都不清楚。
2. 绝大部分从业人员未进行健康检查。除个别规模较大的化妆品经营单位、部分兼营化妆品的药品经营企业按照《**省化妆品卫生监督管理办法》的规定对直接接触化妆品的从业人员进行了健康检查外，其他单位的从业人员均未按要求进行健康检查。
3. 存在购进渠道不规范、索证索票制度执行不严的情况。辖区内大部分化妆品经营单位都建立了索证索票制度，但在执行中除个别较大规模经营单位外，还普遍存在购进化妆品时未严格审查供货方资质，索证索票制度执行不严格，索取的购进票据仅为开具了数量、单价、金额的要素不全的手写单据的情况，甚至还存在未索取相关资质证明材料以及购进票据的行为。
4. 存在同系列化妆品共用一个号的“一号多用”情况。由于生产厂家要取得化妆品卫生许可证，尤其是进口化妆品卫生许可批件，从经济上、精力上都需要大量的投入，加之地方保护主义思想造成的对“一号多用”行为有意或无意的默许，有的生产厂家尤其是小规模的生产厂家就采取“一号多用”的方式生产同一系列产品，尤其以防晒、祛斑、祛痘等特殊用途类化妆品为突出。
5. 小化杂类化妆品未标明相关许可信息的情况较为严重。洗面奶、化妆水、护肤霜等常规化妆品，其产品包装上一般都标明了生产及卫生许可证等相关信息，但对于小化杂类化妆品还存在未标明上述信息的情况，最为突出的有指甲油、价格低*的唇彩、胭脂等。
6. 部分经营单位还存在销售过期化妆品的情况。部分化妆品经营单位，尤其是规模较小的单位，对化妆品过期情况未引起重视，甚至认为过期时间不长，又非入口产品，不会存在什么安全隐患。在此次专项检查中，我局就查处了销售过期美容霜、过期面膜的违法案件2件。
7. 美容机构使用超过有效期化妆品以及违法添加情况时有发生。由于美容机构服务人群的特定性、直接性、现场性，顾客往往希望起到立竿见影的效果。为了迎合顾客的心理，留住客源，部分美容院不得不采取一些不规范的措施，比如，进行抗粉刺、祛痘时添加甲硝唑、氯霉素，美白护理时添加vc针剂等。还有自制所谓纯天然面膜的情况更是比比皆是。
另外，由于美容服务的特殊性，美容院还会使用一些多人共用的大包装产品，对这部分产品单个顾客对产品的归属感不强，对产品的情况关注度不高，因此滋生了使用过期产品而顾客全然不知的情况。有的美容机构为节约成本还存在不区分顾客肤质使用产品的情况，所有这些行为，势必造成很多安全隐患。
8. 美发机构使用的化妆品较为混乱，尤其以染发、烫发类为突出。美发机构使用的洗发用品一般有两种：一种是顾客在美发店购买后存放在店内，美发店提供服务使用，这部分产品由于顾客对产品归属感强，对产品情况关心，所以问题相对较少;另一种是由美发店统一提供多人共用的大包装产品，这类产品由于是多人共用，加之顾客流动性大，所以顾客对产品情况一般都不太在意，因此造成了部分美发机构为了利润最大化而使用小厂甚至是小作坊生产的质量较差的，有的甚至是没有取得生产许可的产品。
美发机构使用的烫发、染发产品问题尤为突出。因为利益的驱动再加之长期处于监管真空，美发机构使用的烫发、染发产品质量令人堪忧。由于烫发、烫染发剂一般都需要几种制剂混合使用，加之顾客在美发机构消费时关注点往往更多在其技术上，所以烫发、染发剂使用时到底添加了什么成分、是否超过有效期、是否合法，常常被忽视，导致部分美发机构堂而皇之使用不合格的烫发、染发剂而不被发现。
9. 化妆品销售使用过程中出现纠纷时鉴定困难。由于化妆品的特殊性，在使用中会有部分受用者出现不同程度的不适，如果情况轻微，经营单位尚有能力与消费者协商处理，但如果情况稍微严重，需要对是否是化妆品质量引发的问题进行权威界定时就非常困难。加之目前维护消费者权益的相关部门往往采取简单的、要求经营单位息事宁人给予经济补偿的方式，这就给经营单位和消费者都带来了困惑，双方权益得不到合法、正当的保障，也无利于整个行业健康、有序、法治发展。
四、存在问题的原因及采取的措施建议
因为保化品监管长期以来都处于多部门、多头监管，所以虽然目前保化品已经划归食品药品监督管理部门监管，但由于法律法规的滞后，食品药品监督管理部门又几经机制改革，监管队伍建设不足，监管能力非常缺乏。保化品国家标准不明确，从业准入门槛低，从业人员素质普遍偏低，宣传培训不到位，法律意识淡薄，消费者对保化品期望不科学，安全意识不足，导致目前理性消费保化品的良好社会氛围尚未形成。要进一步提升保化品安全状况，确保老百姓身体健康及生命安全，同时提升整个行业发展水平，建议采取以下措施：
(一) 尽快健全完善保化品监管法律法规，使监管工作能够有法可依。
保化品现行法律法规已不适应当前不断发展变化的新形势，必须尽快修订。应根据《食品安全法》制定一套适用于我国保化品监管的法规条例，不但要规范保化品的注册审批、生产经营过程，还要不断健全和完善保化品的市场准入(退出)、质量检验、安全评估、安全监测和监督抽查、质量预*、广告宣传以及产品标志、标识、标签等管理制度。还应根据美容美发行业的特殊性制定更有针对性、更具操作性的法规制度，更好地保护消费者的合法权益。
(二)狠抓监管队伍建设，提升监管能力，打造一支适应新形式的高素质监管队伍。
采取请进来、送出去等多种方式，充分利用网络等媒介，以保化品相关法律法规、管理规范等为内容，加强对监管人员的系统培训教育，打造一支政治思想过硬、法律法规熟悉、业务能力强、工作责任心重的高素质监管队伍。
(三)提高从业人员法制意识和安全意识，强化企业是第一责任人的责任意识。
部分保健食品、化妆品经营单位对法律法规、国家标准、企业理念、质量管理等不甚了解，缺乏竞争意识和发展意识，保化品安全观念缺乏，安全意识淡薄，有的甚至连最基本的社会责任感和守法意识都不具备，对执法部门的监管不理解甚至存在抵触情绪。以保化品专业知识及相关法律法规为重点，加大对从业人员的培训教育力度，从而提高从业人员法律意识、安全意识。与企业签订并督促其按质量安全责任书的责任要求从事经营，真正担负起质量安全第一责任人的责任。
(四)借助各种渠道大张旗鼓对消费者进行宣传，培养理性、成熟、依法的消费群体。
通过播放公益广告、悬挂宣传横幅、经营场所悬挂安全*示、发放宣传单等各种渠道，采取“六进”、举办讲座、开办宣传网站等多种形式进行宣传，使广大消费者能正确认识保化品的作用，保持良好心态，提高识别能力，科学消费、理性消费、健康消费。同时，采取公布举报电话、发布打假信息、公示法律法规制度等方式加大社会监督力量，形成全民参与、人人打假的气候，使制假售假行为受到遏制。
(五)创新监管机制，促进行业规范发展。
作为监管部门，提升行业整体发展水平也是检验监管水平、监管效果的一个标杆。要根据当地化妆品行业的实际，在不违背相关法律法规的情况下制定不同监管措施，在打击违法违规行为的同时，要对整个行业进行扶优治劣。比如，根据化妆品专营店、美容、美发机构、大型超市、小摊店各种不同业态采取符合实际情况的不同监管措施;对特殊用途类化妆品、基础类化妆品实行重点监管，对一些销售量小的、安全隐患不大的小化杂类品种采取逐步规范的措施。
(六)坚持源头治理，加强区域合作。
上游不防风治沙，下游又且能保持水土?保化品也不例外，其流通性强、覆盖面广，违法产品虽然发现在市场，但源头在生产，要真正做到铲除违法行为，坚持源头治理是关键。所以，必须从准入审批、生产、流通、不良反应监测等多环节入手，多部门协作，跨区域共同作战方可见成效。
(七)加强抽验机构和检验队伍建设，加大抽验力度，提高抽验靶向性。
保化品如果存在包装、标签、标识不合格、被污染以及超过有效期等从表面就能判断的违法违规，执法人员只要加强专业知识学习，强化工作责任心，一般都能发现。但要判断产品成份是否合格、用量是否准确，是否添加了违法违禁成份等就必须通过相关技术检验，但目前在基层监管部门该项技术支撑根本无法满足监管需要，因此，必须下大力气加强检验机构和检验队伍建设。
应加大对改善睡眠、辅助降血糖、缓解体力疲劳、减肥类保健食品以及对防晒、美白、祛斑、祛痘、烫发、染发等重点产品的抽验数量和抽验频次，提高抽验的靶向性，充分发挥科学、有效、权威监管手段的作用。
(八)加强日常监管，开展信用体系建设，加大违法违规案件查处力度，做好司法衔接。
加强对保化品经营单位日常监督检查，大力开展信用体系建设，对有不良记录的经营单位增加监督检查频次，对存在安全隐患的保化品要及时采取下架、暂停生产销售、责令召回、信息通报等有效措施，确保消费者使用安全。对违法违规行为，要依法严肃查处，绝不手软。对涉嫌犯罪的，必须移送司法**处理。
(九)开展示范建设，发挥示范带动作用。
根据实际情况，开展质量安全示范建设，打造一批在当地有影响、诚实守信、依法经营的示范单位，以点带面，发挥市场引领作用。
(十)引导、鼓励建立行业协会，充分发挥其桥梁纽带作用，促进行业自律。
引导鼓励以法律意识强、管理规范、配合积极的经营单位为主体，建立行业协会，通过行业协会搭建平台、反映诉求、传递信息，依照法律法规组织开展行业内训，开展行业评比，督促企业自律，营造保化品行业上进、守法、安全、专业的良好氛围。
第5篇 对邮储银行合规风险管理机制建设的思考调研报告
商业银行不仅是经营货币的企业，更是管理风险的企业。作为风险管理的重要内容，合规管理既是银行实施有效内控的一项基础性工作，也是银行实现“又好又快”发展的内在要求。作为新成立的邮政储蓄银行，加强合规风险管理显得尤为重要。
一、目前邮储银行在合规风险管理机制建设中存在的问题
风险管理基础薄弱。中国邮政储蓄银行是在邮政储蓄的基础上组建的，主要沿用的是原邮政储蓄网点、设施、人员配制及组织管理结构，部门设置还不完备，部门之间还存在重叠和交叉。缺乏必要的数据、技术手段和专业人才，这些都不利于推进合规管理机制建设。
风险管理理念尚未确立。邮储银行的员工由原邮政储蓄的员工，社会招聘的新员工及一部分刚毕业的大学生组成，多数员工没有经过专业培训，对合规风险管理就是经营效益的理念认识不够，漠视风险的粗放经营观念和行为依然存在，合规风险管理意识没有贯穿到业务拓展、经营管理的全过程。
内控制度不完善。邮储银行缺少一套统一完整的内控制度，且内控制度没有形成检查、评价与改进的良性循环，直接影响了内控的运行效力。邮储银行在开发新产品、拓展新业务时，没有相应地制定新制度，或是新制度滞后于现实发生的风险，导致操作性不强。
二、加强合规风险管理机制建设的基本思路
建立有效管理合规风险的运行机制，才能确保银行安全稳健运行。结合邮储银行的实际，合规风险管理机制包括以下几点：
建立合规风险组织体系。组建独立的合规部门，在基层邮储银行配备合规风险审查人员。积极推行合规部门（岗位）人员任职资格审查制度及资格评定制度，通过双向选择、竞争上岗的方式选择具备专业技能，熟悉银行经营管理，经验丰富的合规岗位人员，完善风险合规管理队伍。建立起合规责任体系。明确合规部门是银行专门实施合规风险管理的职能部门，董事会和高管层对银行合规经营负最终责任，业务部门对合规风险负直接责任，员工对其业务活动的合规性负责。此外，业务部门应支持合规部门实施合规风险监测与评估，主动地进行动态合规自我评估。
创建科学的合规管理体系。一是建立健全合规制度。坚持“先订制度再运作”的原则，加快合规风险管理制度建设，并按照合规要求，对现行制度办法和操作规程进行梳理完善。 二是要切实建立扁平化、流程管理、岗责体系的合规风险管理机制，确立清晰的报告路线和问责制、举报制等，体现合规风险管理在整个银行管理工作中的核心地位和作用。三是建立健全合规问责机制。严格对违规行为责任进行认定与追究，并采取有效的纠正措施。进一步完善绩效考核办法，将合规情况纳入考核体系，加强合规管理，降低违规机率。
培育合规风险管理的企业文化。一是全员参与。合规是银行所有员工的责任，树立“合规人人有责”、“合规创造价值”等理念，使合规成为银行全部员工的行为准则和自觉行动，才能保证合规管理的贯彻落实。二是提高员工合规能力。加强合规培训和宣传，大力开展岗位操作和职业道德培训、政治思想教育和法制教育，规范员工的职业道德行为，增强员工合规意识和风险识别能力，了解自己在操作中的风险点，将合规理念贯穿到业务操作每一个环节和所办理每笔业务中，在经营发展上杜绝违规行为。此外，可以定期组织开展合规风险大讨论活动，鼓励员工结合各自岗位职责，主动发现和暴露合规风险隐患或问题，对相应的业务政策、行为手册和操作程序提出合理化建议或提出自身的落实计划。
梳理各业务流程中的风险点。加强梳理各项业务流程，对可能导致操作*险的业务流程、环节或存在的风险点一一记录在案，收集和掌握一线业务人员对各业务环节操作*险了解程度，根据梳理、排查情况，结合内外审计发现的合规风险隐患和监管部门的合规风险提示等制定防范措施，抓好内部的协作配合，做到业务线、风险合规线、内部审计线“三线把关，三线合一”。只有通过各环节严密配合，银行内部有效的合规机制才能形成，合规风险才能得到有效控制。
第6篇 商业银行操作*险的形势及对策的调研报告
商业银行操作*险主要源于内部管理不善、有章不循、违规操作、人为失误、系统故障及外部事件等原因。此外，制度上的疏漏、道德风险、越权交易、内部人作案、外部不法分子欺诈等也经常引发操作*险。研究商业银行操作*险的具体表现形式，对于做好防范工作具有重要的意义。
一、商业银行操作*险的具体表现形式
（一）内控制度没有得到有效执行。近年来，商业银行对内部各部门、各岗位在操作流程等方面的规定是硬性的、可操作的和具体的，但缺乏必要的培训和风险意识教育，风险防范意识薄弱，导致法制观念不强，给正常业务经营带来极大的风险。
（二）商业银行内控制度落实不到位。基层商业银行人员少、“兼岗”人员多，加之本身重业务经营，轻内部管理，结果使内控制度本来就缺乏的基层商业银行，“兼岗”人员顾此失彼，不能很好地执行内控制度，缺乏应有的控制力、监督力、约束力，从内部遏止金融风险的发生。
（三）商业银行对员工的思想教育相对薄弱。基层商业银行普遍存在重业务发展，忽视对员工遵章守法及树立正确的人生观、价值观等思想教育的现象，特别是对员工八小时以外的行为基本没有监控。
（四）经营业务单一，收入少，机构只能减人增效，职工不能更好地安心工作。商业银行改革的深化，对员工压力不断加大，加之个别机构绩效激励机制不尽完善，影响员工尤其是基层员工的积极性、认同感和归属感，也成为导致案件发生的一个原因。
（五）监督检查制度不到位。抓落实，监督检查是一个不可缺少的环节，可在实际工作中，一些商业银行对业务规章制度和操作规程缺乏一套科学的、严密的、操作性强的日常检查和评价标准，检查不深不细，流于形式，敷衍了事，对存在明显漏洞的业务操作也只是轻描淡写地“告知”一下，没有引起高度重视，从而使监督检查流于形式，落实中存在的偏差和问题不易被及时发现和解决，给弄虚作假、蓄意犯罪者提供了机会。
（六）责任追究制度执行不够严格。在发生案件的地区和部门，一些商业银行对违规违纪行为的查处轻描淡写，处罚时不痛不痒；在处理一般的案件时心慈手软，从轻发落；处理大案要案时，不严查深挖，缩小处理范围，对自己不利的就拖、顶、压，从而大大削弱了制度的有效性和严肃性，一定程度上助长了违章操作的歪风。
二、防范和控制商业银行操作*险的对策
（一）建立健全全方位的操作*险防范体系。一是商业银行基层网点要建立各职能部门、各岗位之间互动的监督体制，前后台相互制约的互动体系，充分发挥事后监督岗位的作用，支行长及主管行长要定期、不定期进行换位检查。二是形成对规章制度有检查、有落实、有反馈的良性循环机制，强调员工自我约束力和自我控制能力。三是坚持制度和流程的严肃性。把风险防范全方位、多层次地渗透到单位的各个岗位和环节，充分发挥业务部门的能动性，以防范因操作不到位而引发的案件和差错。
（二）充分利用现有人力资源，建立全方位操作*险监督体系。一是商业银行要把内审部门作为一个具有独立的、可操作的部门，充分发挥内审部门的作用，同时对内审部门也要实行事前、事中、事后全过程审计和交叉审计，实施合规性、责任性和风险性并举的审计原则，对有问题和薄弱环节进行持续跟踪检查，努力将审计关口前移。二是审计部门要摆脱商业银行内部人控制的局面，建立由一级分行行长直接控制的部门，全面扭转现行实际的局面。三是对重要岗位和敏感部位的员工实行八小时以外行为的监管，最终形成银行内部自律约束、再监督和外部监督多维立体的操作*险监督体系。
（三）加强思想道德教育，并引入奖罚并举机制。要加强对员工业务技能的培训，提高操作人员的业务能力、法律意识、制度观念和道德水平，降低因人为因素或员工对政策、制度、法律不了解而引发的操作*险。在日常管理中积极倡导建立有力的风险控制文化，将本行的内部控制战略和政策准确无误地传导到各个层次的每一位管理者和员工，使操作*险控制成为每一位员工日常工作中的首要目标。同时，要引进激励机制，对全年安全无事故的员工要进行奖励，对因工作失误或造成损失的操作*险的员工要进行处，甚至重罚，以最大限度地调动广大员工的工作积极性，把操作*险控制在最低点。
（四）建立经营与内部控制“两条腿走路”的有效体制。首先，要加强内控体制建设，从内部管理入手，将环环相扣、监督制约的内控制度真正引入到商业银行业务运作的全过程。其次，建立具有高度独立性、权威性、管理严谨，工作规范的内控体制，以制度规范业务，约束人员。最后，将内控的“事后查处”改变为“事前防范”，防患于未然，一旦发现苗头，立即采取措施化解风险。同时，通过加大查处力度增强员工自觉执行制度的自觉性，控制金融风险。
（五）严格责任追究制度，加大责任追查力度。银行业金融机构在依法严惩犯罪当事人的同时，决不能放缓对其他相关责任人的处理。一是重点追究在内控制度执行过程中的失职、渎职行为，追究有关领导人的责任。二是高度重视一般违规行为的蔓延，要从小处着手，大处着眼，*钟长鸣，常抓不懈，要把隐患解决在萌芽状态，防微杜渐，形成内控的威严防线。
第7篇 国库工作中存在的风险及防范措施调研报告
随着财税管理体制改革的不断深化和人民银行职能的调整，国库工作的地位和职能作用日益突出。国库作为国家预算执行的重要参与者，担负着经理国家金库，监督管理国库资金、确保国库资金安全的重任。然而，随着国库资金清算新体系的建立，国库资金清算业务风险、监管职责模糊风险、法律缺失等风险日益显现，这给今后的国库工作带来了诸多困难，提出了更高的要求。
一、目前国库工作中存在的风险
（一）国库会计核算系统设计自身存在的风险。目前国库部门运行的国库会计核算系统（2．0版），无论是在功能上还是在安全设计的考虑上，相对于1．0版都有质的飞跃，但在运行中也暴露出了诸多系统上的漏洞。
1、设计风险。一是打印的组合报表没有报表序号，不利于控制报表的漏缺、偷换，影响事后监督和实地业务检查。二是在人民银行内部的网络上，人民银行系统内任何一台内联网机器，只要安装了2．0版软件后，就很容易成为另一台国库终端机，这对风险防范提出了新的挑战。
2、操作*险。在新的核算模式下，国库部门由原来的单一资金渠道改变为多渠道的资金通道，包括行库往来、大额支付、同城票据交换、内部往来四种清算方式。若业务不熟悉或工作不认真及易产生差错。
3、道德风险。在系统设计存在缺陷、资金汇划渠道增多、操作*险加大的情况下，无疑增加了道德风险防范的难度。因为国库资金的支付清算最终由人来实现，如果个别国库人员的人生观、价值观及思想道德发生偏差，国库资金的安全将得不到有效保障。道德风险是国库风险隐蔽性最强的风险，看似看不见摸不着，但却是应首先防范的。
（二）法律法规滞后带来的风险。一九九四年财税体制改革，实行了分税制，财税体制发生了深刻的变化；金融改革的不断深入，也使人民银行职能发生了改变，但相应的法律法规却没有跟上，使国库工作出现了制度风险。
1、相关法规滞后。国库职能、职责的依据主要是《国家金库条例》，这一条例实施于1985年3月，然而财政、税务、金融的改革却一刻也没有停止，《国家金库条例》却没有因改革而修订过，这其中的许多条款已经明显不适应于实际工作。
2、业务制度滞后。国库业务中最常用的规章就是《中国人民银行国库资金清算业务处理手续（试行）》，而这一规章中有的规定并不符合实际。比如：国库部门办理大额支付往来业务时，接受来账可打印支付系统专用凭证，而发起往账未明确规定需打印支付系统专用凭证，同时国库会计核算系统不能产生详细的大额支付往账清单，这无疑会给资金划转带来风险。同时，《中国人民银行国库资金清算业务处理手续（试行）》和中国人民银行《大额支付业务处理办法》的有些条款不一致，也给国库资金清算造成了风险。
3、内控制度滞后。新系统的应用，使核算和管理的重要空白凭证增多，并增加了支付系统操作员卡，密押机的保管、使用，这些对国库部门来说都是一个新业务，如何加强印、押、证的管理成为国库部门不容忽视的问题。而在实际工作中，由于管理人员对新业务、新知识还欠熟悉，容易造成管理手段不到位，管理制度不健全的现象，产生管理漏洞，给国库资金安全带来隐患。
（三）监管职责模糊带来的风险。《中国人民银行法》虽然赋予了各级人民银行经理国库的职能，但没有赋予国库监管职能。这使得人民银行在国库监督中缺乏依据和乏力。《国家金库条例》及其《实施细则》，仅笼统规定国库对预算收入入库、库款支拨、退库等有监督权，而对于入库过程中发生的虚增收入、延压库款、资金流失、混库、退库及库款支拨中存在的违规情况，未有明确的处罚规定及制裁措施。随着财政国库管理制度改革不断深入，国库在监管中遇到的情况越来越多。特别是对库款的支拨、预算收入的退库，没有具体、统一的操作规则，造成监管职能模糊，无明确的权力去进行有效的监督。
（四）财政预算管理体制带来的风险。目前进行的财政国库管理制度改革使财政资金能够合规使用，堵住了不合理的开支，造福于社会各项事业的发展。但是，从近几年的情况看，还存在一些财政开支绕过国家的规定，没有按规定的用途使用，甚至流失的情况。主要表现为：
1、模糊理由支拨。财政部门对一些需要提供依据的拨款，往往提供一个内容笼统的书面文件、纪要等作为依据，甚至多笔拨款都用一个文件，这些文件所列明的理由往往模棱两可，而又让人无法拒绝。再加之国库缺少对财政资金使用的监测跟踪制度，造成了国库难以对大额财政资金走向的监测、监督。
2、库款的集中支拨。这种情况主要存在于县级财政。县级财政实行由会计核算中心集中核算的预算管理体制，这给预算支出逃避国库监管带来一定便利。比如：对一些无法提供合规依据的拨款，财政部门往往将资金统一拨往会计核算中心等财政部门在商业银行账户，通过商业银行账户分散资金支出，从而达到了避开国库监管的目的。
上述种种隐患，给人民银行履行国库职能带来了诸多困难，只有不断强化国库风险意识，也才能有效提高国库服务水平，为贯彻好货币政策、财政政策提供支持。
二、防范风险的措施
（一）健全国库法律法规。首先应尽快修订《国家金库条例》。要按照金融、财税体制改革遇到的实际问题，明确国库部门的监管地位、监管范围，制订具有约束力的国库监管章程。特别是要对中央、地方预算收入的退付库款，要做出明确的规定，对于违规者国库并有权拒绝受理。其次是要尽快对相关制度规定进行修订、补充、完善。包括对《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《人民银行国库资金清算业务处理手续》、《国库同城清算管理办法》、《大额支付系统业务处理办法》、《大额支付系统业务处理手续》等作进一步修改完善，从制度上来严密会计核算手续，规范业务操作，明确岗位职责，做到有章可循，依法行政，突出对风险防范的约束力。
（二）完善国库会计核算系统软件。一是要增设风险防范手段，增加事后监督核查程序，使当日账务通过程序自动转入事后监督岗，并且设置各种监督项目，达到对整个业务流程及手续进行核查的目的。二是要加强对软件的细节改进。如改进新系统中计算机自动化管理功能，对编辑、打印转账凭证等行为进行防控制，堵塞住不法分子补制、伪造、偷换凭证之门；增设打印的组合报表的序号，防止报表的漏缺、偷换等。
（三）加强国库监督检查。一是要确立国库监管者的地位。国库单一
账户的实施以及国库核算方式的改变，对国库监督管理提出了更高的要求，国库监督管理的层面更深更宽，因此要用法律的形式确定国库监管者的地位和职责，确保国库资金的安全和正确使用。二是要加大对国库业务流程全方位的监督检查力度，逐步构建事前、事中、事后三位一体的全方位资金监控网络，消除风险隐患。三是要从国库核算准确性和资金清算安全性出发，健全国库监督机制，实现国库监督“零风险”，为资金清算系统安全、准确、高效运行和国库资金的安全提供强有力的保障。
（四）加强队伍建设。一是要按照岗位设置和人员配置要求，配足人员，避免内部一人多岗行为，杜绝因人员不足造成的风险。二是要开展多层次、多渠道的培训工作，并以各种形式促进工作人员不断学习新知识，掌握各项政策、法规和监管制度，努力提高国库人员业务素质和管理水平。三是要做好政治思想工作，加强职业道德教育，从思想上彻底清除享乐主义、拜金主义等腐朽观念，使国库人员树立正确的人生观、世界观和价值观。
第8篇 新形势下国库资金的风险与防范调研报告
随着新国库核算体系的推行和财政国库管理制度改革的深入，国库业务内容已发生并将继续发生重大变化。国库资金清算由过去单一的行库往来方式转换为行库往来、支付系统往来、国库内部往来和同城票据交换等多种形式并存的多渠道资金清算方式；从一个相对封闭、相对间接的资金清算体系转变为一个开放的、直接的资金清算体系。国库部门直接参加资金清算，风险点增多，风险的隐蔽性更强，防范风险的难度也随之加大。在这种新形势下，中央银行国库部门应该如何适应新的要求，防范风险，保证国库资金安全运行，笔者就此作一些探讨。
一、国库资金风险的表现形式及其成因
（一）领导不重视形成的组织风险。具体表现在有些行领导对有形的货币发行库安全很关心，经常过问、检查，对人员配备和安全设施的投入也相对倾斜。而对国库则相对关注、重视不够，以至于在决策考虑工作时对国库工作研究过少，在人员配备和设备投入上，存在职数偏少、素质偏差、投入不足等现象。新的国库业务操作流程需要人员间相互制约且分工较细，思想上的麻痹必然会造成组织上的分工不合理和业务处理上的差错风险。
（二）内控执行不到位形成的管理风险。具体表现在业务不熟悉难于管理和风险意识不强疏于管理两方面。如会计核算和操作制度设置不严密、不规范或不符合会计核算要求、要害岗位不进行轮换，内控监督机制不完善，未进行分级审批、重大会计事项报告制度，未进行会计事后监督或事后监督制度未严格执行，部门领导、会计主管未定期或不定期检查制度是否严格执行，使内控制约出现真空地带。
（三）规章制度不完善形成的制度风险。一是制度建设滞后。随着金融电子化、信息化的快速发展，计算机网络技术广泛应用于国库业务中。对业务运行中出现的电子信息、电子票据如何进行安全操作与管理，至今还没有一项正式的切合实际的制度来加以规范。使国库业务信息技术的应用在一定程度上存在风险隐患；二是某些制度可操作性差。如：国库对延压税款问题的制约上，从《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》到《金融违法行为处罚办法》，以及《商业银行、农村信用社代理国库业务管理办法》，只对金融机构有监管处罚措施，而对当前经常延压税款的征收**只有明确的监督要求，没有具体的可操作性强的制约措施，使国库资金不能及时入库，形成风险；三是某些规定不切实际。如：《国库会计管理规定》第十六条要求：国库会计需设置资金清算、明细核算、综合核算等16个国库会计岗位，同时第十八条对岗位分工提出了五条具体要求，规定各岗位可实行一人一岗、一人多岗或一岗多人，但其中六个岗位相互不能兼任，三个岗位不得参与会计账务处理。在实际工作中，即使按照“一人多岗，一岗多人”的要求设置岗位，会计核算和资金清算至少也需要8—10人的编制，再加上财政国库改革的不断深化、强制休假等因素的影响，国库会计核算的要求更高，任务更重，对人员的配备要求更多。显然，各级国库部门现有编制是达不到要求的，特别是县级支库和代理支库人员编制较少，必然造成这些支库为完成日常核算工作任务，无法按照此项规定的要求进行岗位的合理配置，以至于不按要求兼岗，出现违反规定交叉业务的现象。
（四）制度执行不严格形成的操作*险。国库业务人员在业务操作过程中有章不循，违反制度规定办理业务，如会计科目使用不正确，帐务处理混乱；各岗位人员不严格执行职责，凭证审核不严，会计帐务处理“一手清”；各项检查走过场，形式主义严重；不认真审查更正凭证，存在汇总更正、对帐不认真等。这虽不是故意犯罪，但主观上已为犯罪分子提供了作案的机会，导致国库资金出现被盗被挪的风险隐患。
（五）信息技术薄弱形成的网络风险。由于银行全方位、全开放服务体系的确立和电子银行的开通，使金融电子化系统更具有开放性，使各种金融网络的互连程度进一步提高，网络管理更加复杂，网络上的金融信息传输、金融服务的安全受到更大威胁。目前各级基层国库，特别是县乡级支库，由于计算机等设备投入的限制，存在国库核算操作系统与人民银行局域网没有从物理上进行隔离的情况，给国库资金安全带来极大的安全隐患。国库核算系统和计算机网络安全措施比较薄弱，网络技术的选用及其安全可靠性成为影响国库资金安全的重要环节，任何一个漏洞只要被他人利用进行攻击，均会造成系统毁灭性的打击或重要数据丢失。
二、防范措施和建议
（一）尽快完善国库法规制度，做到切实可行。俗话说，兵马未动，粮草先行。国库有关制度建设要有前瞻性和可行性。建议尽早制定颁布《国库法》或新的《国家金库管理条例》及其《实施细则》，明确国库对财政收支的监督责任，是具有法定权力的行为主体；明确国库不仅对经办国库业务的商业银行、信用社等的违法违规行为具有处罚权，而且对征收**和财政部门违反国家法规的行为也有处罚权。以保证各部门征收的各级税款能够及时、准确、足额入库，从法律层面和制度上指导和保障国库工作的正常开展。在现阶段国库人员得不到进一步充实的情况下，只要坚持记账复核绝对分开，即通常所说的换人复核制度，适当扩大兼岗的范围，实施制度约束人，岗位监督人，减少风险隐患；针对商业银行代理支库管理困难、问题较多的情况，应建立中心支库垂直管理的由人民银行直接经理支库来取代商业银行代理支库业务，便于增强国库人员的稳定性，也有利于对国库人员开展各种业务培训和素质
教育等。
（二）严格执行各项内控制度，着力规范业务操作。制度的生命力在于执行。在现阶段财政国库体制改革不断深化的情况下，为确保国库资金安全，必须确保各项内控制度不折不扣地加以严格执行。严格按照规章制度，认真组织预算收入的收纳、入库、报解，认真办理预算收入的拨付、退付，及时准确反映国库收支情况。严格按照〈〈国库会计管理规定〉〉，科学合理地配置岗位。在人数不足的情况下，可以“一人多岗”，一些重要岗位要绝对杜绝兼岗，如“印、押、证”必须“三分管、三分离”；记账与复核必须分离。要严格按照国库业务操作规程，认真组织好国库资金的核算工作，严格审核核算凭证，落实各岗位责任，按日、月、年认真执行对帐制度。落实计算机操作管理制度，加强操作员口令、密码的管理。按照制度要求开展国库资金管理工作，认真组织开展对辖内国库分支机构、商业银行办理国库业务的检查工作，认真履行法律授予的对财政、征收**的监督管理职责，保证管理绩效。经常开展对规章制度执行情况的检查，落实重大事项分级审批制度和报告制度。加强外部审计监督力度，发挥财政监察、审计和人民银行内审部门的监督作用。
（三）加强计算机信息联网，建立风险监控体系，确保资金安全。财、税、库、行电子化、网络化的实行，是解决国库业务操作中税票量多，劳动强度大，易出差错，柜台积压，跨行交换速度慢等问题的最有效办法。目前，财、税、库、行均已自成体系初步实现电子化，但各自体系与外部各不相容，没有达到真正电子化的要求，既浪费资源和资金，又歇制了工作效率的提高，因此必须加快财、税、库、行横向联网的进程，尽快开发全国统一的财、税、库、行横向联网程序。这样不仅可使财、税、库、行及时实现资源共享，避免重复劳动，加快资金报解，提高工作效率，而且有利于国库部门及时掌握各纳税单位应缴款项、应退款项的动态情况。在此基础上，要建立财、税、库、行管理信息联网系统，对资金的来源、运用进行全程不间断监控，特别是对异常划拨、可疑支付进行及时预*，便于财、税、库、行各部门联手采取措施化解风险，从而实现国库资金的规模化、规范化管理。不断升级和完善国库核算系统，提高防御网络恶意攻击的能力，以保证国库数据完整和国库资金安全。
（四）加强学习，提高国库人员的整体素质。随着国库新业务的拓展，国库网络化的发展，对国库人员的思想和业务素质提出了更高更新的要求。因此要对国库人员进行经常性的职业道德教育，使之树立正确的世界观、人生观。同时要通过业务学习、制度培训等方式，使他们尽快地对财税知识和政策全面了解，不断提高业务素质，以适应业务发展的需要。总之，应将国库队伍建设成为一支既懂业务核算，又懂财税、金融政策及相关法律的复合型人才队伍，以保证国库资金的安全高效运行。
